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03| 2016

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Recht Bild: Jorma Bork /

Recht Bild: Jorma Bork / pixelio.de Public-private-Partnership – eine Beschaffungs-Variante Seit über zehn Jahren bedient sich die öffentliche Hand bei der Beschaffung von Leistungen, insbesondere zur Realisierung von Infrastruktur im öffentlichen Hochbau, immer wieder der Public-private-Partnership oder auch der öffentlich-private Partnerschaft. Was dahinter steckt und welche Vorteile diese alternative Beschaffungsart auch aus ökologischer Sicht birgt, skizziert der folgende Artikel. Kennzeichnend für das Modell der Public-private-Partnership (PPP) ist eine langfristige vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und einem privaten Partner bei einer sachgerechten Risikoverteilung sowie umfassenden Verantwortlichkeiten auf der privaten Seite. Im Rahmen einer klassischen PPP-Hochbaumaßnahme übernimmt der private Partner die Planung, den Bau, häufig auch die Finanzierung sowie den langfristigen Betrieb der Immobilie. Während der Betriebsphase trägt der Private bei Vertragsschluss definierte Leistungen, die je nach Funktion der Immobilie variieren können. Neben der Gebäudebewirtschaftung und -instandhaltung können diese zum Beispiel Reinigungsleistungen, Facility Management, Verpflegungsdienste oder Energiemanagement umfassen. In vielen Fällen bleibt der öffentliche Auftraggeber Eigentümer der Immobilie, die er dem privaten Partner nur zur privaten Erledigung der öffentlichen Aufgabe auf Grundlage schuldrechtlicher Vereinbarung überlässt (Inhabermodell mit Betreiberstellung des Privaten). Andere Modelle, bei denen der Private je nach Ausgestaltung vorübergehend oder auch dauerhaft Eigentum an der Immobilie erwirbt, sind vor allem das Erwerber- und das Mietmodell. Im Anschluss an die Planungs- und Bauphase kann die Betriebsphase abhängig vom Bedürfnis der öffentlichen Hand zwischen 15 und 30 Jahren betragen. Dieser ganzheitliche Lebenszyklusansatz unterscheidet PPP grundsätzlich von konventionellen Eigenrealisierungen. Durch die Einbindung des privatwirtschaftlichen Know-how, die Optimierung der Schnittstellen zwischen Planung, Bau und Betrieb über den Lebenszyklus und die entsprechende Hebung von Synergien sowie einem optimalen Risikotransfer ist der private Partner in der Lage, deutliche Effizienzvorteile gegenüber einer konventionellen Eigenrealisierung zu erzielen. Da das wirtschaftlich günstigste Angebot zudem im Wettbewerb unter Anwendung des öffentlichen Vergaberechts ermittelt wird, werden diese Vorteile an den öffentlichen Auftraggeber weiter gegeben. Der Private ist während der gesamten Vertragslaufzeit verpflichtet, die Immobilie in einem qualitativ guten und zuvor vertraglich definierten Zustand zu erhalten. Am Ende der Vertragslaufzeit kann der öffentliche Auftraggeber die Immobilie dann auf hohem Qualitätsniveau wieder übernehmen, sofern das Vertragsmodell dies vorsieht. Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Der Vorteilhaftigkeit eines PPP-Projektes wird im Rahmen einer vorgeschalteten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ermittelt und beruht auf einem Vergleich von konventioneller Eigenrealisierung mit dieser hier vorgestellten Beschaffungs-Variante. Im Rahmen von Vergleichsrechnungen bezogen auf den Betrachtungszeitraum (Planungs-, Bau- und Betriebsphase) sowie auf Basis der vertraglichen Risikoverteilung werden die Barwerte der Eigenrealisierung und der PPP-Variante ermittelt und einander gegenübergestellt. Der Barwert der konventionellen Eigenrealisierung – der Public Sector Comparator (PSC) – gilt dabei als Vergleichsmaßstab. Nur wenn der Barwert der PPP-Variante über dem PSC-Wert liegt, das heißt 48 UmweltMagazin März 2016

Recht wenn die Gesamtkosten dieser niedriger sind und diese daher wirtschaftlicher als die Eigenrealisierung ist, kann aus haushaltsrechtlichen und politischen Gründen der Auftrag in Form einer PPP vergeben werden. Finanzierung Die Finanzierung der geplanten Maßnahmen durch den Privaten spielt für den öffentlichen Auftraggeber zwar häufig eine Rolle, ist aber kein zwingender Bestandteil von PPP. In Abhängigkeit vom Projektumfang, der Finanzkraft des öffentlichen Auftraggebers oder den politischen Vorgaben sind daher verschiedene Finanzierungsformen denkbar. In Zeiten besonders niedriger Zinsen kommen daher auch eine komplette oder nur teilweise Eigenfinanzierung beziehungsweise eine bloße Bauzeitfinanzierung in Betracht. Soll der Private die Finanzierung über die gesamte Projektlaufzeit übernehmen, kann die Langzeitfinanzierung vor allem als Forfaitierung mit Einredeverzicht oder Projektfinanzierung gestaltet werden. Je nach Ausgestaltung der Finanzierung zahlt der öffentliche Auftraggeber dem privaten Partner in der Regel ab Beginn der Betriebsphase zum Beispiel quartalsweise eine bereits bei Vertragsschluss festgelegte, grundsätzlich nicht veränderliche Vergütung. Sie setzt sich zusammen aus einem investiven Anteil zur Tilgung der Investitionen, einschließlich der Finanzierungskosten sowie einem betrieblichen Anteil zur Deckung der laufenden Betriebskosten. Public-private-Partnership ist zwar weit mehr als ein Finanzierungsmodell, aber im Gesamtspektrum der vom privaten Partner zu erbringenden Leistungen ist die Finanzierung infolge ihrer Auswirkung auf die Lebenszykluskosten und Risikostruktur von nicht unerheblicher Bedeutung. PPP – auch ein ökologischer Ansatz? Langfristigkeit und Nachhaltigkeit der Lebenszyklusbetrachtung, die für eine Public-private-Partnership wesensimmanent ist, ist gleichzeitig auch ein ökologischer Ansatz. Das Modell bietet viele Chancen im Hinblick auf die Berücksichtigung von Umweltaspekten. Wissenschaftlich untersucht wurden diese bereits im Rahmen der „Analyse des Geschäftsmodells „Public Private Partnership“ bez. einer nachhaltigen Entwicklung. Anwendung auf Sanierung und Betrieb öffentlicher Bauten“, die im Jahr 2007 vom Öko-Institut e.V. Freiburg herausgegeben wurde. Hieraus ergibt sich unter anderem, dass bei der in der Regel höheren Umsetzungsgeschwindigkeit einer PPP- Maßnahme im Vergleich zur Eigenrealisierung auch die CO 2 -Bilanz bei der Errichtung oder Sanierung einer Immobilie im PPP-Modell günstiger ausfällt. Darüber hinaus werden in den meisten Fällen vertragliche Anreize für den privaten Partner geschaffen, Wärme, elektrische Energie oder auch Wasser nachhaltig einzusparen. Auch ist die öffentliche Hand beim Eingehen der langfristigen Verpflichtungen mit dem privaten Partner oft eher bereit, innovative und energetisch wertvolle Maßnahmen anzustoßen, als dies im Rahmen einer Eigenrealisierung der Fall wäre. Nicht zuletzt bietet auch das Vergaberecht Möglichkeiten, ökologische Aspekte im Vergabeverfahren, insbesondere als Eignungs- und Zuschlagskriterien zu berücksichtigen. Das neue EU- Vergaberecht, das bis zum 18. April 2016 umzusetzen ist, hat sich die Stärkung sozialer, innovativer und umweltbezogener Aspekte zum Ziel gesetzt. Dies ist zwar nicht PPP-spezifisch und gilt für alle europaweiten Vergabeverfahren. Aufgrund der langen Vertragslaufzeiten von PPP-Modellen scheinen diese allerdings besonders geeignet, umweltbezogene Aspekte schon im Rahmen des Vergabeverfahrens zu berücksichtigen und deren Umsetzung während der Vertragslaufzeit zu überwachen. Fazit Der Erfolg einer Public-private-Partnership hängt vom Einzelfall ab und ist anhand der jeweiligen projektspezifischen Gegebenheiten gründlich zu analysieren, insbesondere da dieses Konzept viele Ausgestaltungsmöglichkeiten bietet, welche stets spezifische wirtschaftliche, politische und rechtliche Rahmenbedingungen widerspiegeln. Entscheidend für das Gelingen eines solchen Projektes ist es, die Anreizmechanismen zum wirtschaftlichen Handeln des privaten Partners sicherzustellen, da sonst das eigentliche Ziel – die kontrollierte Einbindung privatwirtschaftlicher Effizienz – verfehlt wird. Hierfür sind auf Seiten der öffentlichen Hand unter anderem eine detaillierte Projektvorbereitung, die Wahl adäquater Organisations- und Vertragsstrukturen sowie eine intensive Betreuung der Vergabe- und Projektphase wesentliche Voraussetzung. RA Thomas Michaelis, Hoffmann Liebs Fritsch & Partner Rechtsanwälte mbB, Düsseldorf, thomas.michaelis@hlfp.de Bild: Tobias Benner / pixelio.de UmweltMagazin März 2016 49

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