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09-2019

Recht CO 2 : Besteuern

Recht CO 2 : Besteuern oder Handeln? Bild: Ahrens Das Beheizen von Wohn- und Bürogebäuden wie das des VDI mit fossilen Energieträgern könnte zertifikatspflichtig werden. In der Debatte zur Erreichung der deutschen Klimaziele werden zurzeit zwei marktwirtschaftliche Bepreisungsmodelle diskutiert: eine CO 2 -Steuer und die Ausweitung des Emissionshandels. In der EU existiert mit dem Europäischen Emissionshandel (EU ETS) ein CO 2 -Bepreisungssystem für den Stromund Industriesektor sowie den innereuropäischen Luftverkehr. Dieser Emissionshandel deckt 40 Prozent aller CO 2 -Emissionen in der EU und rund die Hälfte aller in Deutschland ab. Die EU hat 2009 in ihrer Lastenteilungs-Entscheidung (Englisch: Effort Sharing Decision) Deutschland zudem verpflichtet, seine CO 2 -Emissionen in den nicht vom EU ETS abgedeckten Sektoren – also Gebäuden, Landwirtschaft und Verkehr – bis 2020 um 14 und bis 2030 um 38 Prozent gegenüber 2005 zu senken. Es zeichnet sich jedoch ab, dass Deutschland bis 2020 nur knapp sechs Prozent Minderung erreichen wird. Das hat gemäß der EU-Lastenteilungs- Richtlinie (Effort Sharing Directive) von 2018 finanzielle Folgen: Die Bundesregierung hat im Bundeshaushalt bereits dafür 300 Mio. Euro an Zahlungsverpflichtungen gegenüber der EU für den Zeitraum von 2018 bis 2020 vorgesehen. Verfehlt Deutschland auch seine 2030-Ziele, könnten sich die Zahlungen im Zeitraum bis dahin auf 30 bis 60 Mrd. Euro belaufen. Zwei CO 2 -Bepreisungsmodelle könnten dies zumindest für den Zeitraum nach 2020 verhindern: CO 2 -Steuer Hier bestimmt der Staat für die Wirtschaft einheitlich den Preis pro freigesetztem CO 2 . Experten empfehlen eine Steuer in Höhe von 20 bis 50 Euro pro Tonne CO 2 . Solch eine Steuer wirkt nur, wenn diese die Kosten für das Einsparen einer Tonne CO 2 übersteigt – die Emission also teurer ist als die Vermeidung. Verursacher würden dann aus Kostengründen emissionsärmere Alternativen zu fossilen Energieträgern verwenden, um die Steuer zu umgehen. Kritisch erscheint deren soziale Akzeptanz aber in unteren Einkommensschichten, da der Anteil der Ausgaben für Energie, Wärme und Mobilität hier im Verhältnis zum Einkommen besonders hoch ist. Sinnvoll könnte daher eine (Teil-)Rückzahlung der CO 2 -Steuereinnahmen an die Bevölkerung oder die Absenkung bereits existierender Steuern beziehungsweise der Gesamtabgabenlast sein. Schweden zeigt, wie letzteres Modell aussehen kann: Als die dortige Regierung 1991 eine CO 2 -Steuer einführte, baute sie gleichzeitig Vermögens-, Kapital- und Ertragssteuern ab. Zudem zahlen Unternehmen, die sich im internationalen Wettbewerb befinden, bis zu 60 Prozent weniger Abgaben pro Tonne CO 2 . Die Schweiz, die seit 2008 ebenfalls eine CO 2 -Abgabe erhebt, versucht die soziale Akzeptanz unter anderem durch Transparenz sicherzustellen, indem die Abgabe auf Rechnungen für fossile Brennstoffe gesondert aufgeführt wird. Zudem fließen knapp zwei Drittel der Einnahmen über Erstattungen der Krankenkasse zurück an die Be- 48 UmweltMagazin September 2019

Recht völkerung. Das übrige Drittel geht in die Förderung CO 2 -mindernder Maßnahmen an Gebäuden sowie in die Erforschung klimaschonender Innovationen. CO 2 -intensive Unternehmen können sich durch eine Selbstverpflichtung zur Emissionsminderung von der Abgabe befreien lassen. Rund 4.000 Unternehmen haben auch deshalb ihren CO 2 -Ausstoß im Vergleich zu 2001 um 30 Prozent gesenkt. Unter ökologischen Gesichtspunkten ist das größte Defizit einer CO 2 -Steuer, dass sie die Emissionsmenge durch entsprechende Anreize indirekt begrenzt. Bei hoher Zahlungsbereitschaft der Verbraucher, etwa mangels kurzfristiger Ausweichmöglichkeiten, könnten sich diese Anreize als zu schwach erweisen. Dies gilt insbesondere im Verkehrssektor, wo in Deutschland die Abgabenlast ohnehin hoch ist und die bereits bestehende Ökosteuer von 15,35 Cent als Teil der Energiesteuer auf Kraftstoffe praktisch kaum Lenkungswirkung entfaltet. Die Herausforderung ist also, eine angemessene Steuerhöhe festzulegen, die den gewünschten ökologischen Effekt verspricht, von der Gesellschaft akzeptiert wird und die internationale Wettbewerbsfähigkeit erhält, ohne dass Firmen durch Abwanderung nebst Arbeitsplätzen ihre Emissionen ins Ausland verlagern (carbon leakage). Der administrative Aufwand sollte so gering wie möglich sein. Emissionshandelssysteme Anders als bei einer CO 2 -Steuer gilt in einem Emissionshandelssystem eine verbindliche Obergrenze für CO 2 -Emissionen für einen bestimmten Geltungsbereich und einen bestimmten Zeitraum. ETS-Marktteilnehmer erwerben mit Zertifikaten das Recht, pro Zertifikat eine Tonne CO 2 auszustoßen. Zertifikate werden entweder frei zugeteilt, verkauft oder versteigert. Zudem sinkt die Obergrenze und damit die Anzahl an Zertifikaten kontinuierlich. Zertifikatversteigerungen führen der öffentlichen Hand ein zusätzliches Budget zu, das für Klimaschutzmaßnahmen und den Ausbau Erneuerbarer Energien verwendet werden kann. Am Ende einer Handelsperiode müssen die Marktteilnehmer für ihre verursachten CO 2 -Emissionen ausreichend Zertifikate vorweisen – ansonsten drohen Strafzahlungen. Grundsätzlich gibt es zwei Varianten der Zertifikatpflicht, die sich miteinander kombinieren lassen: • „Upstream“: Hier sind Förderunternehmen und Importeure fossiler Energieträger zertifikatspflichtig. Der Ansatz ähnelt einer CO 2 -Steuer mit dem Unterschied, dass die Höhe des CO 2 -Preises bei einer CO 2 -Steuer vom Gesetzgeber bestimmt wird. Der Vorteil eines Upstream-ETS ist ein eher geringer Verwaltungs- und Kontrollaufwand aufgrund der vergleichsweise kleinen Anzahl von Marktteilnehmern. • „Downstream“: Hier sind Endverbraucher fossiler Energieträger zertifikatpflichtig. Solch ein ETS kann im Vergleich zu einem Upstream-System leichter in Teilmärkten eingeführt werden wie etwa im Gebäudebereich. Zudem lassen sich anlagenoder sektorenspezifische Ausnahmeregelungen leichter verwirklichen. Nachteil eines Downstream-ETS ist die große Menge von Marktteilnehmern und der damit verbundene administrative Aufwand. Der bestehende Emissionshandel der EU ist downstream ausgerichtet. Zwar bemängeln Kritiker oft, dass dies die CO 2 -Emissionen zu gering bepreise und kaum Anreize zur Emissionsminderung setze. Der Zertifikatpreis bemisst sich allerdings hauptsächlich daran, wie ehrgeizig die Politik die Emissionsobergrenze festlegt. Seit die EU 2018 die so genannte Marktstabilitätsreserve eingerichtet und damit begonnen hat, überschüssige Zertifikate schrittweise dem Markt zu entziehen, ist der Zertifikatpreis von sieben Euro Anfang 2018 auf mittlerweile 25 Euro je Tonne CO 2 gestiegen. Durch die fortdauernde Zertifikatverknappung von 2021 an ist mit weitergehenden Preissteigerungen zu rechnen. CO 2 -Steuer oder -Handel? Ein Emissionshandelssystem sollte sich mit seiner Emissionsobergrenze strikt an den entsprechenden Klimazielen orientieren. Geschieht dies, gilt es unter ökologischen Gesichtspunkten als „treffsicheres“ Instrument. Unter ökonomischen Gesichtspunkten bietet ein ETS den Vorteil, dass CO 2 -Emissionen kosteneffizient an der günstigsten Stelle eingespart werden. Zudem lassen sich Emissionshandelssysteme leicht miteinander verbinden, was den internationalen Handel stärken kann. Eine regelmäßige „Klimadividende“ für die Bevölkerung aus dem ETS wiederum kann für soziale Akzeptanz sorgen. Nationaler Emissionshandel Die Ausweitung des EU ETS erscheint angesichts der unterschiedlichen Haltungen einzelner EU-Staaten nicht rechtzeitig realisierbar, um damit die deutschen 2030-Klimaziele zu erreichen. Daher wäre ein nationaler ETS für Deutschland (DE ETS) eine Übergangslösung. Dieser sollte sich auf die Sektoren Verkehr und Gebäude konzentrieren und zunächst getrennt vom EU ETS laufen. Ein DE ETS auf Strom- und Wärmeerzeugung, die nicht durch den EU ETS abgedeckt ist (also etwa kleine Anlagen in Wohnhäusern), könnte bereits 40 Prozent der deutschen CO 2 -Emissionen außerhalb des EU ETS abdecken. Mit dem Verkehrssektor stiege dieser Anteil auf 80 Prozent. Um die Einbeziehung des Verkehrs- und Gebäudesektors in einen DE ETS praktikabel zu gestalten, wäre eine Upstream-Zertifikatpflicht sinnvoll. Das heißt, Förderunternehmen und Importeure fossiler Energieträger würden zertifikatpflichtig oder – etwas weiter downstream – Raffinerien bis hin zu Tankstellenbetreibern für den Verkehrssektor. Ein DE ETS sollte kompatibel mit dem EU ETS sein. Ein geschlossenes DE ETS hätte für die Sektoren Verkehr und Gebäude (Wärme) starke Preissteigerungen zur Folge, die ohne Ausgleichsmaßnahmen unter sozialen Gesichtspunkten kaum vermittelbar sein dürften. Abhilfe könnten Auktionserlöse sein, die in einen Fonds für soziale Ausgleichsmaßnahmen fließen würde. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Ausweitung des EU ETS auf weitere Sektoren – vorerst in Form eines DE ETS – gegenüber einer CO 2 -Steuer Vorteile bietet. Grundsätzlich gilt aber, dass abhängig von der konkreten Ausgestaltung beide Bepreisungsformen sinnvolle marktwirtschaftliche Klimaschutzinstrumente sein können. Denn bei gleichzeitiger Abschaffung oder Reform bestehender Regelungen, Förderbestände, Abgaben und Umlagen sind beide Ansätze dem Status Quo überlegen. Link zur Studie „CO 2 -Bepreisungsmodelle im Vergleich“: https://www.kas.de/analysen-und-argumente/detail/-/ content/co2-bepreisungsmodelle-im-vergleich Jasper Eitze, Koordinator für Globale Ressourcenpolitik Martin Schebesta, Koordinator für Grundsatzfragen der Ordnungspolitik und Sozialen Marktwirtschaft Konrad-Adenauer-Stiftung jasper.eitze@kas.de, martin.schebesta@kas.de UmweltMagazin September 2019 49

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